麦积区人力资源和社会保障局

关于对失地农民社会保障问题的思考

随着工业化和城市化进程的加快，征用集体和农民承包土地规模不断扩大，失地农民作为一个新的特殊社会群体正在快速形成，他们的生产生活问题已引起社会的广泛关注。而解决失地农民的养老、医疗保障尤为重要。党的十六大提出，要在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”因此，从建设和谐社会的基本要求出发，破解目前失地农民面临的困境，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障，是当地党和政府必须面对的紧迫问题。 

一、失地农民的现状

据统计，目前全国约有失地农民4000万，并以每年约200万人的速度递增。专家研究的结果显示：在征地过程中，每征用1亩地将造成1.4个农民失去土地。城市化水平每提高一个百分点，需要征用土地约20万亩，新增加10万左右的失地农民。据此估算，到2030年，我国失地农民将增至1.1亿人。就拿天水市麦积区来说，截止2011年3月份，仅花牛、马跑泉、社棠、甘泉、渭南等城郊五镇被征用土地就达22713亩，占土地总亩数360038亩的6.3%，失地农民达66654人，其中部分失地和完全失地农民分别达46513人和20141人（征收土地占承包土地20%-80%的为部分失地，征收土地占承包土地80%以上的为完全失地）。社棠镇的绵渚、俊林和马跑泉的胡王、团庄、东泉等村被征地已达90%以上，村民已成为“无地农民”。

失地农民正在成为特殊的社会弱势群体，表现在：

1、大多失地农民因文化水平普遍偏低，谋生手段单一，致使收入来源渠道狭窄。仍然依靠得到的征地补偿资金维持生计， “坐吃山空”的现象屡见不鲜。近两年来，社棠镇绵渚、俊林、向阳等村大部分土地被天水经济开发区征用，许多村民失去了赖以生存的土地，仅仅靠征地补偿款生活。俊林村李某某家2009年征地补偿5.2万元，在失地后未找到合适的工作，赋闲在家，补偿款已基本花光，再度陷入贫困境地，接近救济的边缘。

2、由于多数失地农民缺少技术专长，常常是上岗又下岗，长期处于失业或半失业状态。抽样调查显示，有60%的失地农民生活困难，81%的失地农民对未来生活担忧，其中担忧养老的占72.8%、担忧经济来源的占63%、担忧医疗的占52.6%。

4、尽管失地农民在条件符合的情况下可以进入农村最低生活保障范畴，但农村低保标准较低，难以起到有效保障的作用，导致其生活水平下降。如天水市麦积区低保标准虽经几次调整，也只达到一类人均80元/月，二类人均50元/月，三类人均40元/月的水平，显然难以满足基本生活需求。

    二、存在的突出问题

农民在失去赖以生存的土地后，与其相联系的随之而来的就业、养老保障等问题逐渐成为社会关注的焦点，从目前情况看，失地农民普遍存在以下问题。

（一）思想观念落后。一方面，就业观念差。农民失去土地后，其生活习惯、思想观念还停留在原有的层次上，仍想着只要有土地就有饭吃，就有保障，失去了土地就等于失去了生存的权利，只能依靠政府和村集体的补助救济，认为就业仍然是村集体的事，通过自主创业、自谋职业和其它途径实现就业的意识较差。对参加社会保险没有充分的认识，这些问题在经济条件差的村表现的尤为突出。另一方面，社会保障观念淡薄。为此我们对失地较多的天水市麦积区马跑泉镇的胡王、团庄和社棠镇的绵渚、俊林等村进行了问卷调查，有70%以上村民对年老以后将如何保障自己的生活问题的回答是：到时候再说吧，先把眼前的吃饭、孩子上学问题解决了就行。有些村领导希望能有一个比较好的保障方法来保障村民今后的生活问题，但没有与村民达成共识。

（二）征地补偿金转为消费资金。农民拿到征地补偿款后，绝大部分将征地补偿款转为消费资金。有的则将这笔数目不小的钱“派上用场”，用来建房、娶媳、置办家具等，一旦花光所得的征地补偿费，今后的生活十有八九将陷入困境。调查中已发现部分农民房子造好了，媳妇进门了，生活却困难了。马跑泉镇的团庄、胡王等村从10年前就开始征地，这些村民的补偿款早已经用光，部分农民的生活出现了困难。　

（三）社会保险开展难度大。就拿天水市麦积区来说，失地农民由于受多种因素制约，理财能力不强，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题作出合理的安排，仅靠自觉使更多的失地农民参加养老保险是很困难的，加之个人缴费比例过高，对养老保险望而却步。调查显示，39.9%的失地农民因缴费比例太高而无法参加养老保险。全区失地农民的社会保障主要存在四个方面的问题：一是保障覆盖面窄。2009年，甘肃省、天水市两级政府相继出台了《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》和《关于贯彻落实甘肃省被征地农民养老保险暂行办法的意见》，麦积区也转发了此《办法》，但由于制度性障碍和经济承担能力有限，天水市各县区失地农民参加养老保险工作至今无实质性进展。失地农民不能享受失业、退休、医疗保障，变成“种田无地，就业无岗，低保无份”的三无公民。二是保障数额偏低。目前麦积区城郊的大多数村已无土地，按照《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》规定，完全失地民基本养老金最多的每月为302.6元，失地在20%-30%的部分失地农民基本养老金每月仅仅为51.78元，这么少的养老金根本达不到保障的目的。三是缺乏生活补助。麦积区由于相当一部分村没有企业，即使有集体企业的，也是数量很少或效益不佳，村资金积累不多，仅靠有限集体积累来对村民或仅对60岁以上老人进行生活补助，也难以为继。由于上述现实问题的存在，对失地农民的社会保障带来了一定困难。

（四）农民失地后的就业难度大。农民失地就是失业，失去土地后的农民就失去了基本的生产资料和生活保障，失去了最根本的就业岗位。由于失地农民普遍文化素质和劳动技能偏低，年龄层次、身体素质、劳力强弱参差不齐，参与市场竞争能力差，在就业竞争方面处于弱势，大多数人都不能找到自己胜任而报酬满意的工作。同时多数年龄偏大的失地农民就业观念陈旧，认为到一些保洁、卫生等岗位就业有失面子，他们大多闲在家里“吃老本”，搓搓麻将逛逛街，这在天水市麦积区社棠镇的向阳、绵渚等几个村尤为突出。

（五）社会不安定因素多。失地农民中的青壮年由于无事可干，出去打工既怕累，又嫌报酬低，加上有一定的补偿款，就是在村里闲逛。他们因为年轻往往觉着生活无聊，于是或结伙闹事，或坑蒙拐骗干起违法勾当。此外，因土地出让或补偿金问题处理不妥而引起村民集体上访因素增多，这些都严重影响了社会稳定。

（六）失地农民增加趋势明显。今后五到十年，随着交通等基础设施的快速建设，征用农民土地数量和范围将不断扩大。预计五年之后，麦积区的社棠、花牛、马跑泉等乡镇的集镇所在地及其周边行政村的失地农民会成倍增长。目前，麦积区城郊五镇失地农民达66000多人，按现有数据预测，十年后全区失地农民的总数预计将达到10万人左右。如果这一问题不能及早得到解决，会带来很多严重的社会问题，给政府带来很大压力，进而严重影响工业化、城市化进程。

三、对策建议

（一）统一思想，提高认识

随着工业化、城市化的快速推进，大量征用集体和农民承包土地用于建设，从而造成部分农民失地是历史的必然，是经济社会发展和现代文明的体现，是发展前进中的问题。如果不能有效解决失地农民的社会保障问题，损害了失地农民的利益，势必影响社会稳定，滞缓全面推进小康社会的进程。因此各级党委政府必须把解决失地农民后顾之忧问题列入重要议事日程，加强领导，采取措施，把这一新情况新问题解决好，既使失地农民的权益得到保护，后顾之忧得到解决，又促进工业化、城市化建设的步伐。

（二）成立机构，协调解决被征地农民问题

一是尽快组建新型农村养老保险机构和人员，扩大编制和足额配备相关工作人员，落实办公场地和保证运转经费；二是联合财政、国土、建设、公安、人社等部门组成协调机构，由人社部门牵头，协调落实被征地农民的社会保障相关政策的制定和实施；三是建立目标责任制度，把促进被征地农民就业和社会保障工作列为各级政府领导年度考核的重要内容。

（三）明确措施，尽快完善被征地农民养老保险实施办法

1、被征地农民参加养老保险的费用由个人和政府共同承担，采取在征收土地时一次性缴纳的办法，村集体和个人承担40%，政府承担60%。依据国务院办公厅《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）第四部分第（十）项规定：社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，建议社会保障补贴资金列入市、区两级财政预算，其中市级财政承担90%，区级财政承担10%。

2、在被征地农民的社会保障费用的筹集上，建议由国土部门支付完征地费用后在原有补偿安置费用基础上，新增加“被征地农民社会保障费”项目，增加标准相当于土地补偿费、安置补偿费之和的20%（最低按每亩1万元的标准）。同时从土地出让金中提取20%作为其社会保障财政补贴资金。这两项资金未落实的，未提供有效缴纳凭证的，国土部门一律不得办理相关手续。

3、鼓励和支持完全失地农民参加城镇职工基本养老保险，其余部分失地农民进入新型农村养老保险，并在已享受的新农保待遇的基础上，每人增加120元的财政补贴，列入当年同级财政预算。

4、建立养老金上调机制，保证被征地农民领取养老金标准高于城镇居民最低生活保障标准。

5、建立“被征地农民社会保障风险储备金制度”。从社会保障财政补贴资金中提取5%作为风险储备金，专项用于应对未来支付风险和待遇调整。

（四）完善政策，多措并举安置就业

1、失地与失业同等对待，将被征地农民视同城镇下岗职工安置，享受城镇下岗失业人员相关优惠政策。

2、与用地单位签定优先录用被征地农民的用工协议，明确安置数量、违约处理办法等事项，由人社部门监督执行。

3、将城市规划区内的农贸市场、部分公用设施管理交给村集体经营。今后新规划建设的居民小区，要在符合城市建设总体规划的前提下，在城市建成区内的“金角银边”开发建设商业房。以成本价将这些商业房（摊位）出售给被征地农民，用于经营或出租。

4、强化技能培训，在被征地农民5年就业转型过渡期内，市、区政府每年安排固定专项培训资金，用于开展被征地农民劳动技能培训。